清末立宪中的民族因素 & “五族共和”宪政实践新论

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清末立宪中的民族因素

常安

( 西北政法大学 西安 710063)[1]

摘要：清朝作为一个少数民族入主中原的王朝，其在政治制度上的独特安排，使得民族问题成为清末立宪必须面对的一个政治难题。满洲贵族作为清王朝的统治者，是整个立宪运动的领导者和决策者，立宪本身又触及到他们自身的特权利益，这在很大程度上制约着清末立宪本身；清末立宪中的平满汉畛域，不仅仅是一个族群平等问题，而关涉到整个宪政改革的内在悖论；清末边疆地区的宪政改革，也是对原有多民族政治秩序的一种重新整理。
关键词：清末立宪  满洲亲贵  满汉畛域  民族国家






一、问题的提出：“民族”视角下的清末立宪
中国地域辽阔、民族众多，这是我们耳熟能详的一句老话，但这也必然意味着对于中国的民族分布特点,需要给予相应的政治安排；因此，民族区域自治被视为我国三大基本政治制度之一，在我国宪政体制安排中具有重要地位，而非一种简单的地方制度或者特殊群体保护模式。这种独具特色的民族治理制度的形成，和近代中国这个多民族的大国在处理民族关系问题上的现代转型是分不开的；而这种民族治理的转型是从什么时候开始呢？从某种意义上讲，它和中国宪政运动的起点----清末立宪是同时开始，民族问题本身，也是清末宪政改革中所必须面对的一大重要政治难题。
《清末筹备立宪档案史料》作为记载清末立宪的最权威史料，收集了当时的奉天旗务处总办金梁的一个折子。宣统三年，金梁就大清宪法的拟定问题上了一个名为“宪法与皇族、旗籍之关系”的奏折，该奏折在道出了当时满洲贵族对于立宪的复杂心态的同时，也表明了清末立宪的一大政治难点所在，即必须面对复杂的民族关系。
金梁认识到了宪法作为国之重器的意义所在，“宪法为立国之本，宗社之安危、主权之轻重、全国上下之厉害得失，全系于此”，也深知“今东西各强国先后立宪”，并认为中国立宪应当“取法乎上，外观世界之大势、内查本国之现情”；但“唯思中国立宪，其有关于皇族、旗籍者至重且大”。 “一曰宪法与皇族之关系， 立宪之国,皇族不得干涉政治,谓与皇室同保其尊严,而我国皇族位尊而人众,向执政权,一旦加以限制,究于皇族之权利有损削否?政治之前途有关碍否?则宪法将以何术以维持其平”；“一曰宪法与旗籍之关系，京外旗人数及五百万以上，大抵充官兵食俸禄，不自谋生，即使立行裁改，而三百载来安于积习，元气久伤，亦非十年教养所能恢复”。 所以，尽管学界往往强调清末立宪中的日本因素，如《钦定宪法大纲》文本对于《大日本帝国宪法》的抄袭，但清作为一种少数民族王朝所奉行了近三百年的各种独特政治安排、清末复杂的满汉关系、近代以来多民族帝国所面临的民族分离危机，却是当时日本的立宪者们不需要考虑的政治难题。终清朝一季，首崇满洲与满汉一体的矛盾始终存在；而宪政改革，恰恰就是对既有政治制度的一种根本性变革，所以必然会触及到满汉关系问题。清末仿行预备立宪开始的重要原因之一，即是“迅将帝国宪法颁布以息排满之说”；清末立宪的很大一部分内容，也是围绕“平满汉畛域”问题；同时，主导清末宪政运动推行的决策者中，也大都为满洲贵族出身；因此，从“民族视角”解读清末宪政，应可凸显一些其他视角如君宪共和、央地关系等所无法提供的特质。
已有学者注意到满汉关系对于清末政治改革的影响[2]
，但学界对于民族问题在清末宪政史上的重要意义似仍显认识不足，同时当时的民族问题也不仅仅是满汉关系，还涉及到边疆地区的新政与民族分离危机，另外也未能从立宪运动的整体安排、现代民族国家建构的政治转型路径等方面进行宏观审视。
十余年前美国学者柯文的“在中国发现历史”曾引起学界的一片争议，但强调事物发展之内在因素的一面，也自有其合理意义，而梳理清末立宪中的民族因素，或许正是我们试图“在中国发现宪政史”的一种必然要求。在本文中，笔者首先分析满洲贵族这一独特的民族因素对于清末宪政运动的影响，因为满洲贵族作为清王朝的统治者，是整个立宪运动的领导者和决策者，立宪本身又深切的触及到他们自身的特权利益，显然，不管其在当时所起的作用是正面的还是负面的，至少有一点，他们很大程度上制约和影响着清末立宪。
其次，十九世纪末二十世纪初传入中国的民族主义风潮和族群观念对于清末宪政的影响，清朝统治者迫于排满风潮所进行的有关民族问题的制度安排，如官制改革、立宪进程中的民族关系考量、旗民生计问题、司法改革中的民族平等问题，从宪政的高度审视清末沸沸扬扬的“平满汉畛域”问题。
再次，在以往的清末立宪研究中，往往忽视立宪活动对于边疆地区的影响。而实际上，在清末、由于西方列强一直试图窥视中国广鍒的边疆领土并煽动挑拨民族分离主义，为了维护中国领土完整和民族团结，同时也是建立民族国家式的现代政治机制，边疆地区的新政同样是立宪运动的重要组成部分。所以、清末立宪中的民族因素，并不仅仅限于满汉关系的处理，而是一个整体化的现代民族国家建构过程。
二、满洲亲贵与清末立宪
清朝政治制度的一个重要特点，就在于它是一个少数民族王朝，满洲亲贵在清朝政治格局中所占的重要地位，是我们无论如何都无法忽视的，这一点在预备立宪以及清末政局中也不例外。清统治者作为一个少数民族王朝，在以“天下共主”自居、主动融入儒家文化、承袭明代政治制度、在中前期长期实行轻徭薄税的政策以确立统治合法性的同时；为了强化统治阶层内部的认同，在诸多具体政治安排方面都人为的划分了差别对待的制度畛域。清末仿行宪政的第一步，即是厘定官制，即官制改革，而清代职官制度的一项重要特色，即官缺制度。凡内、外官分满洲缺、蒙古缺、汉军缺、汉缺，实际上是以族群归属作为官员选任的方法，这其中，满族可以出任汉缺，但汉族不能出任满缺。一些涉及到军事、边疆安全的要害职位，均非汉缺且以满员为主，这也是清作为一个少数民族王朝所具有的一种独特的政治安排，而这种迥异于汉族王朝的统治状态导致的这种独特政治认同对于清末立宪中主导立宪的满洲贵族在立宪的具体安排方面发生了直接影响。
所以，预备仿行立宪的主体是谁？不是立宪派，也不是革命派，而是清统治集团。清统治集团的内在核心是谁？不是袁世凯、也不是张之洞，而是满洲亲贵。鉴于此，当我们在回溯勾勒当年的那幅宪政画卷时，至少不应将满洲亲贵对于清末宪政的认识、态度、影响等不置一词或熟视无睹，抑或仅仅将其作为孙中山的革命大业、康梁的立宪宏图、乃至袁世凯的权谋诈变的一个沉默的客体。[3]毕竟，清朝作为少数民族王朝这一特质本身，即决定了满洲贵族对于清末立宪的领导地位，他们对于立宪的意图、策略、实施模式，对清末立宪具有着不可忽视的影响。
预备仿行立宪上谕，以光绪皇帝名义颁发，实由慈禧太后拍板，奉命出访考察宪政的五大臣中，核心载泽为皇族出身，端方为满洲贵族，另外尚其亨与李盛铎为汉军旗人，仅戴鸿慈为汉人。载泽、端方等每到一地，即及时向清廷奏报考察经过、各国政情、制度得失等，并就未来立宪拟采用何种模式作出比较。其中，载泽的《奏请宣布立宪密折》细述“皇位永固”、“外患渐轻”、“内乱可弥”等“立宪之利”，着力打消“宪政即行、于满人利益有损”等满洲权贵对于仿行立宪的疑虑[4]，对慈禧最终拍板决定预备仿行立宪起了至关重要的作用；端方的《请定国是以安大计折》则列出“举国臣民立于同等法治之下”、“集中外之所长”、“国事采决于公论”、“明宫府之体制”、“定中央与地方之权限”、“公布国用及诸政务”等立宪六大要务，为清末立宪确定了基本的思路和框架。[5]慈禧光绪相继去世后，摄政王载沣主持政务，实际上也是立宪的最终拍板者；1910年，溥伦、载泽被任命为纂拟宪法大臣，负责宪法的起草工作。另外，在清末立宪进程中，载涛、铁良、良弼、世续等满洲亲贵也均具有相当的话语权。在地方上，端方、善耆、赵尔簨等也积极推行新政，尤其是端方，除了前述出国考察宪政所呈奏折对于清末立宪基本思路的贡献，在所任职的三江两湖等地所进行的兴学堂、整吏治、倡实业、规划地方自治等方面的宪政改革，可谓是清末宪政中的重要代表人物，然在清末排满风潮下，竟最终于保路运动中死于非命，不能不说是历史的悲剧。[6]
在预备立宪的诸项具体安排中，也多关涉满洲权贵。预备立宪，首先进行的是“厘清官制”，尤其是中央的官制改革，触及多少政治利益。预备立宪中的官制改革，以“平满汉畛域”、废除满汉复职和按族裔定官缺的做法，但其后公布的各部主要组成人员名单中，三十九人大名单满族占十八人，重新设立的十一部尚书也是汉四满六蒙一，其后的皇族内阁，更是引起了立宪派、汉族官僚对于清统治者的彻底失望。作为议院基础的资政院，其总裁、副总裁也多有王公近臣充任[7]、资政院的议员中，专设钦选议员，含宗室王公、满汉世爵、外藩王公、宗室觉罗等，晚清最后一年设立的弼德院，也多充斥满洲亲贵。满洲贵族执掌权柄，本系其原来少数民族王朝基本的政治安排，也符合先祖政制式的政治认同，但显然与现代宪政理念相悖。
立宪，很大程度上也是一种特定政治语境下不同阶层的利益博弈，所以，考察清末立宪，不可能不与清末政局发生瓜葛。而在动荡不安的清末政局中，满洲贵族所起的影响绝不可小觑。但在很多清末宪政史的叙事模式中，主线要么是革命派的正当性、要么是立宪派的政治主张，却忽视了宪政运动的决策者本身。[8]从预备仿行立宪上谕的颁发，到宪政方案的讨论、制定，以及各级宪政运动的开展，乃至武昌起义爆发到清帝退位这一阶段的政治舞台上，如果缺少了对于满洲贵族相关活动的戏目，那么，这幕政治剧是不完整的。如前所述，不管其在当时所起的作用是正面的还是负面的，至少有一点，他们很大程度上制约和影响着晚清政局与清末立宪。例如，作为清末最后三年的实际执政者，摄政王载沣的相关决策的真实意图是什么？所做决策导致的后果有哪些可能？又是哪些因素导致政局一步步走向大厦将倾的命运？其时满洲贵族中的少壮派，很多实际上也是留洋出身，也接触过西方的宪政制度，似乎不应简单地以“顽固老朽”一言以蔽之，如清末著名的宗室党人铁良、良弼等人对于清末政局的影响，以及他们对于清末立宪以及辛亥革命的政治反应等等。满洲贵族在清末政治风潮中并未形成一种政治命运共同体，其原因是什么？又对清末立宪造成哪些影响？凡此种种，如细加梳理，似应对我们更全面的了解清末立宪运动有所裨益。


三、立宪视角下的平满汉畛域
清末立宪中的一项重要内容，即“化除满汉畛域”，一方面，这是缘于当时排满主义风潮盛行之下清统治者不得不作出的让步，另一方面，族群平等、国民平等，本就是宪政理念的应有之意和现代民族国家建设的必备所在。“畛域”即界限、区分，本来满汉作为两个不同的族群，具有一些各自不同的民族特点是再正常不过了，但清统治者作为一个少数民族王朝，在以“天下共主”自居、主动融入儒家文化、承袭明代政治制度、在中前期长期实行轻徭薄税的政策以确立统治合法性的同时；为了强化统治阶层内部的认同，在诸多具体政治安排方面都人为的划分了差别对待的制度畛域，此即清末立宪中沸沸扬扬的满汉畛域之渊源所在。
在古代王朝的政治制度中，官制可谓至关重要，而如前所述，清代的官制实行满汉复缺制，且在官员的俸禄、守制、回避、休假等方面，也均存在一定的民族不平等规定。科举制度作为封建社会中国几乎唯一的人才流动、汲取机制，在清代满族单独设科、并确保足够的录取名额。旗人作为职业军人、不从事生产活动、其生活依靠财政供应；也正因为如此，清末立宪中要解决的一大经济政治难题，即是旗人生计问题；驻防各地的旗人，自辟旗营旗城居住，实际上是在社会结构方面，通过旗民分治的方式、，将旗人置于特殊位置之上、以增强其政治认同。[9]司法制度方面、上至皇族、下至普通旗人，也均享有不同程度的司法特权。旗人的诸项法律特权，是清末沈家本修律的重点改革内容，也是清末立宪中平满汉畛域呼声中所列满汉差别的典型范例。
有清一季，之所以在政治制度安排上奉行“满汉畛域”的政策，很大程度上也是试图通过人为的制度区隔防止作为统治阶层之少数族群的汉化，同时也是籍以加强自身的满洲认同进而维护其统治利益，这也是少数民族王朝常见的制度安排，毕竟其是以不足百万的人口统治数亿其他民族人口。到了清末，外有列强环伺，内有革命风暴，诚如当时奉命出国考察宪政的载泽所言：“今日之情形，与国初入关时有异，当时官缺分满汉，各省置设驻防者，以中原时有反侧，故驾驭亦用微权。方今列强逼迫，合中国全体之力，尚不足以御之，岂有四海一家、自分畛域之理”。[10]，所以，平满汉畛域，成为了清末立宪的一项重要内容，也直接关系到其他政治阶层对于清统治者立宪诚意的认可。
1907年7月31日，两江总督端方代贡生李鸿才上奏“化除满汉畛域办法八条折”，称“推其（指革命党，笔者注）致患之由，则在籍辞满汉。欲弥此患，莫若令满汉大同，消弭名称，浑融畛域。明示天下无重满清汉之意，并无以满防汉之心”，并列出了满汉刑律宜归一、满臣不宜称奴才、满汉通婚、满汉分缺宜删除等八项具体措施。[11]其后，清廷颁布《著内外各衙门妥议化除满汉畛域切实办法谕》，虽然声称“我朝以仁厚开基，迄今二百余年，满汉臣民从无歧视”，即清季官方公开主张的“满汉一体”，但还是不得不承认满汉畛域的具体现实，并要求内外衙门妥议化除畛域办法。[12]于是，清末立宪中的平满汉畛域就此拉开帷幕。
化除满汉畛域切实办法的上谕颁布后，引起众多大臣的强烈反响，并纷纷建言献策，这些奏折中的相关观点也充分反应了当时统治阶层对于满汉关系的认识，如强调不能因满人之利而有损“天下之大计”、对满人内部的权贵与普通旗人作出区分、满汉畛域不仅在于形式，更在于精神、“无论满汉统称国民，有仍分满汉者、按律课罪”等。[13]就上奏者的族裔身份而言，满汉基本持平，也可见当时“平满汉畛域”的主张还是得到了满汉两族的相当认可。
平满汉畛域，大致包含满汉通婚、废除满汉复职、旗民生计、司法统一等内容。满汉通婚，作为当时化除满汉畛域的一项重要内容，实际上一定程度上只是对民间早已开始的满汉通婚的一种正式确认，这也从侧面印证了多民族王朝民族融合的大势所趋。在司法统一方面，先后通过修订法律、统一审判机构方面，在形式上也基本做到了“平满汉畛域”。[14]在旗民生计方面，根据迟云飞的研究，各地为解决旗民生计问题都做了一些工作，但成效有限，只有东北地区由于当地地广人稀加之东北的满族人民有从事手工业的习惯而收到一定效果[15]，这自和清末财政几乎处于崩溃状态、旗人世代不事产业等因素有关，非一朝一夕可以解决。[16]
而清末平满汉畛域，实际上也是清末立宪最为争议的一个方面，则在官制方面的满汉划一方面。如前所述，预备立宪中的官制改革，以“平满汉畛域”为号召，实际上在地方上也确实做到了这一点，“以1911年武昌起义爆发前为例，9个总督职位，除四川未有正式总督外(护理四川总督王人文，汉族;署理川督赵尔丰，汉军旗人)，其余8人中汉族4人、满族4人(满族中东三省总督赵尔簨为汉军旗人)，而最重要的直隶和两江总督是汉族的陈夔龙和张人骏。至于14个巡抚，除陕西巡抚(钱能训，汉族)为护理外，其他13人中汉族11人、满族2人”[17]。但在中央，先是官制改革中名义废除满汉复职但新公布的中央各部主政者中大半为满员，其后的皇族内阁更是直接成为清廷立宪虚伪性的一个铁证，也使得清末立宪中“化满汉畛域”乃至整个清末立宪的努力化为泡影。原因何在？
也许，立宪本身，对于清统治者来说，可谓是二难悖论，一方面，其试图通过立宪来使“满洲朝基础永远确固，而在外革命党亦可因此消灭”[18]，载泽密折中所奏称的立宪三大利，虽常被后人诟病为清末立宪欺骗性的最佳佐证，但显然，立宪作为一种政治改革，其意图就是维持和巩固既有统治阶层的统治地位，没有哪一个改革者愿意通过改革割掉自己，其通过立宪这种现代政治体制的合法性确认方式来重新获得民众的认可这种做法本身，应是无可厚非。另一方面，现代宪政体制所要求的公民平等、族群平等、参与政治等要素，与其原来少数民族王朝基本的政治安排，又是截然对立的。满洲贵族执掌权柄，本系其先祖政制式的政治认同，但显然与宪政理念相悖。加之晚清政局在太平天国之后汉族地方官僚一度有坐大之势，更使满洲贵族产生防御之感，因而愈加试图通过立宪来确保其统治的合法性，《钦定宪法大纲》中对于大清皇帝皇位一统的再三重申、预备立宪中对于官制改革等方面的“排汉”之说，即为明证，而这更被汉族官僚、立宪派、革命党视为清廷无意立宪的虚伪性表现，也使得政局发展走向激进革命的一面。


四、清末立宪在边疆；民族因素的另一个侧面
关于元与清这两个少数民族王朝的性质问题一直是学界的聚讼所在[19]，它们既不同于一般的汉族中原王朝，也和金、辽等从边疆入主中原占据华北半壁江山的少数民族王朝不同，一方面，其作为中央王朝的正朔在大一统的政治理念下得到了认可，另外一方面，很大程度上又具有多民族帝国的属性。[20]为了塑造多民族帝国的政治秩序，在确保中央权威的前提下，清统治者将武力征服与制度改革相结合，在西北采取“修其教不易其俗、齐其政不易其宜”的方针，先后制定了《蒙古则例》、《回疆则例》等少数民族地区的法律，并于乾隆年间颁布《西藏善后章程》、同时对西南地区实行大规模的改土归流。 在内蒙古推行八旗制、外蒙古则采取盟旗制、新疆则采用伯克制，西南和西北一些地区则推行土司制度，从法学的角度，这应该属于民族习惯法或者法理学中法律多元的范畴。但某种意义上，这种“一国多制”，又何尝不是一种多民族帝国的政治秩序塑造和帝国法统的确立与维系。
客观的讲，清代尤其是清中前期的这种努力应该说是相当成功的。其通过尊崇黄教、满蒙结盟、“一国多制”等模式，确立了一个横跨内陆亚洲的多民族帝国的政治秩序。[21]但清代长期实行的“封禁政策”与分而治之的民族区隔制度固然有利于减少统治的难度，却降低了各族人民团结互助、休戚相关的交流与融合，也给近代以来外国侵略者染指边疆民族地区提供了可能。另外，这种政治秩序内部的多元化固然使多民族帝国的政治秩序得以维系，但与现代民族--国家政治体制、意识形态的同质化是悖离的，也很难应对清末列强环伺的殖民意图。
所以，清末立宪还有一项重要内容，就是边疆地区的新政，由于边疆地区疆域辽阔，原来又多按照各民族旧有习俗制度治理，所以清末边疆新政的推行，也是清末立宪民族要素的另外一个侧面，更是中国多民族疆域能否得以完整保存的关键环节。用当时主持立宪的庆亲王奕劻的话说，就是“各国竞争，殖民为要，蒙、藏、青海，固圉防边,其行政事宜实与各部并重,故易理藩院为理藩部”[22]。在中央，理藩部成为边疆民族地区推行立宪新政措施的中枢机构，考察边疆民族地区基本情况、确立边疆民族地区的新政规划，维护边疆少数民族上层人士对于祖国的认同感，成为这一时期理藩院的主要职责。在地方上，新疆早于1884年就已建省，此时的任务是继续深化用群县制替代伯克制的努力，从田赋、采矿、屯田等多方面入手，加速新疆的现代化进程，同时也维护西部边疆的安定与统一。东北原为龙兴之地，实行封禁政策，同时盛京作为清朝的陪都设有户、礼、兵、刑、工等五部，并从康熙时期设立军府制度，以盛京、吉林、奉天将军镇守；清末日俄相继窥视东北，封禁政策也名存实亡；清末立宪中，清廷将龙兴之地的政治制度变革作为地方管制改革的开端，固然有当时东北地区外患危机的成分，但很大程度上也是对其立宪诚意的表达，首先，改都统制为督抚制，实现了与内地的统一，也一改清季二百多年来由旗人负责东北事务的先祖惯例；其次，废除旗民分立制度、改革司法实行司法独立制度、振兴经济、筹办教育，一时东北大有“立宪试点”的风范。在蒙古，由于蒙古在清代一直作为清帝国的屏障存在，所以对于蒙古地区的新政，清廷颇为谨慎，并要求蒙古王公积极参与，在内外蒙古设立行省的设想实际并未实现，但建置了许多府厅州县以适应垦区扩大、汉民增多的需要。[23]另外，在清廷的规划中，西藏、外蒙古地区的宪政实施状况，也多有筹备，但其效果远不如其他边疆民族地区。
清末立宪在边疆地区的落实，是在外有列强环伺、内有民族分离危机的情况下进行的，其时，英国觊觎西藏、沙俄蚕食新疆、东北则是日俄争夺之地，外蒙古、西藏的少数上层人士，在西方侵略者的挑拨下泛起民族分离的主张。如何确保中国的边疆安全，是当时边疆地区宪政运行的主旨所在，我们今天看来，这似乎是一种具有功利色彩的所谓宪政工具主义，但在当初，却又似乎是前辈们身处内外交困之复杂政局的一种宪政救国情怀。另外，当时边疆民族地区政治情境的复杂性，也使得立宪规划的有关措施必须谨之又谨，以外蒙地区为例，尽管其推行立宪的程度远不如内蒙，但却成为所谓“外蒙自治”的籍口[24]，当然，，这和清政府长期以来推行的内外蒙差别待遇、民族隔离等政策有关，更是沙俄殖民主义者的挑唆使然；西藏新政失败的原因，有当时西藏政教合一的政治体制、封闭的社会经济结构、严酷的自然环境等客观原因，新政推行者自身缺乏合理规划、内部矛盾重重，清廷本身财政困难、等也难辞其咎[25]，当时主事大臣张荫棠尽快改革藏区政治弊端的初衷是好的，但缺乏处理复杂政治情势下民族问题的政治智慧，均是导致新政失败的直接原因。这也再一次说明宪政并不仅仅是一种具有民主、法治、人权等方面的价值诉求，以及服从宪法治理的程序训诫，同时也是一种复杂的政治实践。另外，清末边疆地区的宪政改革，既是对原有多民族政治秩序中不符合现代民族国家要素的重新整理，其阻力很大程度上也同样来自于有清一代原有的民族治理制度本身，中国多民族的疆域现实，决定了民族治理必须被上升到基本宪政制度的高度。


五、结语：未完成的多民族国家“民族-国家”建构之路
从某种意义上讲，宪政，除了具有民主、法治、人权等方面的价值诉求，以及服从宪法治理的程序训诫，同时也具有显明的政治实践品格。之所以强调宪政的政治实践品格，一方面，是因为再崇高的价值标杆，也终究需要付诸于实践；再完美的规范，最后还要通过实践来进行。宪政，是在特定时空维度之下进行的，是由特定历史场域中的主体来领导和参与的。而且，在特定的宪法政治时代，立宪，本身就是一种政治契约的达致以及背后不同政治阶层之间的利益衡平，也是对即有政治制度的根本性变革。清末宪政运动实在过于复杂，似乎任何一种分析视角在其面前都茫然失措；笔者在此处仅想指出的是，影响清末宪政运动的因素非常复杂，除了我们惯常所了解的中西差异、君宪共和争论、地方自治等关键词，似乎还可以从其他方面进行解读，以求对当时的历史情境有个更为全面妥帖的把握。
就清末立宪而言，固然有君宪、共和之争的层面，有地方自治的兴办，但同时也是对原有的少数民族王朝那种不符合现代宪政国家要旨的制度的政治变革，也必然要触及到不同阶层的政治利益，加上作为立宪领导者的特殊族裔身份和国内复杂的民族主义思潮；看似简单的一个民族问题，却关系到了立宪的生死存亡，同时也是对立宪运动领导者政治智慧的莫大考验。这似乎也再一次证明了宪政的作为特定时空维度下的政治实践之意旨所在。如笔者在本文开头中所言，至少，清末立宪中这种独特的民族因素，是其他国家立宪者，如我们常作比较的日本所无需考虑的制约因素，这从《清末筹备立宪档案史料》中大量的关于民族问题的奏折即可见一斑。
中国地域辽阔、民族众多，这是我们耳熟能详的一句老话，但这也必然意味着对于中国的民族分布特点需求给予相应的政治安排，如果我们把宪政视为一种特定背景下的政治安排，那么，对于民族问题的制度设计，也不仅仅是一个民族法或者地方治理的研究范畴，而必须上升到国家基本宪政制度的高度。辛亥革命后五族共和说的提出以及清室优待条约的签订，在避免武力统一和边疆分离的同时也暂时解决了多民族共和国的理论难题，但中国这样一个多民族国家的现代民族-国家的建设之路，还在路上。

[1]作者简介:常安，男,，西北政法大学行政法学院宪法教研室副教授，法学博士，主要研究方向:宪法学、民族与宪政问题。
[2]如李学智、田东奎分别指出以往学界将清末立宪失败原因归结于统治者缺乏主动性、权威、腐败，也无一个坚强的领导核心等因素，而未考虑满汉关系的欠全面之处，见李学智《清末政治改革中的满汉民族因素》，载于《天津师范大学学报》2007年第5期；田东奎《清末立宪中的满族因素》，载于《政法论坛》2006年第五期。迟云飞则对清末立宪中的平满汉畛域进程进行了具体考证，见《清末最后十年的平满汉畛域问题》，载于《近代史研究》2001年第5期。
[3]有学者注意到了清统治集团作为立宪主体的重要性，并分析了他们对于立宪的体认和影响，其中也涉及到一些满洲贵族，惜未能从其特殊的族裔身份上来分析清末宪政的特殊性。如王开玺《清统治集团君主立宪论述评》（载于《清史研究》1995年第4期。），迟云飞《清季主张立宪的官员对宪政的体认》（载于《清史研究》2000年第1期）。以笔者有限的资料，仅田东奎《满洲贵族与清末宪政》（载于《历史档案》2006年第1期）一文对此问题专门论述。
[4]载泽：《奏请宣布立宪密折》，载于《清末筹备立宪档案史料》第173页到176页，故宫博物院明清档案部，中华书局1979年版。
[5]
《端忠敏公奏稿》，卷六。
[6]
张海林《端方与清末新政》（南京大学出版社2007年版）一书是第一部关于端方的学术专著，也堪称国内清末宪政史个案人物研究的上佳范例，同时也有力的证明了满洲贵族对于清末立宪的影响所在。
[7]
在清廷先后任命的六位总裁、副总裁（许鼎霖系选举产生，武昌起义后任职仅十余天）中，溥伦、世续曾任资政院总裁，达寿任资政院副总裁，李家驹也为汉军旗人。
[8]可参见Edward J. M. Rhoad ,Manchus and Han: Ethnic Relations and Political Power in Late Qing and Early Republican China, 1861—1928 Seattle and London: University of Washington Press, 2000.。二十世纪的最初十年一直是中国近代史的研究重点，早先集中于革命史论述，上世纪九十年代起开始重点关注改革精英们的努力，即改革史观或者现代化史观，但这一时期政治权力运作的中心----宫廷内部，却着笔不多，这也是路康乐该书的新意所在。
[9]韦庆远、高放、刘文源：《清末宪政史》，中国人民大学出版社1993年版，第57页。
[10]载泽：《奏请宣布立宪密折》，载于《清末筹备立宪档案史料》第176页，故宫博物院明清档案部，中华书局1979年版。另外，早在1901年，满族官员端方就在《筹议变通政治折》中建议“民旗杂居，耕作与共，婚嫁相联，可融满汉珍域之见”（见《端忠敏公奏稿》卷1）；同年张之洞和袁世凯在《江楚会奏三折》中也提到旗人的生计问题，隐晦的表达出满汉平等的意图，见苑书义等主编:《张之洞全集》第2册，河北人民出版社1998年版，第1421一1422页。
[11]两江总督端方代奏李鸿才条陈化除满汉畛域办法八条折，《清末筹备立宪档案史料:》第915页到917页，故宫博物院明清档案部.
[12]《著内外各衙门妥议化除满汉畛域切实办法谕》《清末筹备立宪档案史料:》第918页，故宫博物院明清档案部..
[13]见《清末筹备立宪档案史料:》中关于“化除满汉畛域”的相关奏折，第915页到961页，故宫博物院明清档案部，中华书局1979年版。另苏钦《清末预备立宪活动中“化除满汉畛域”初探》（载于《法律文化研究第二辑（2006），中国人民大学出版社2006年版）一文中对奏折中所表现的民族问题认识进行了分析。
[14]
1907年10月9日，慈禧太后懿旨，“满汉沿袭旧俗，如服官守制，以及刑罚轻重，间有参差，殊不足以昭划一”，并命礼部及修订法律大臣议定满汉通行礼制、刑律，除宗室外，满汉同一，见《光绪朝东华录》第5745页。其后，修订法律大臣沈家本等奏拟定办法50条，“请嗣后旗人犯罪，俱照民人各本律、本例科断，概归各级审判厅审理。所有现行律例中旗人折枷各制，并满汉罪名畸轻畸重及办法殊异“，改为统一，见《光绪朝东华录》5812到5813页。
[15]迟云飞：《清末最后十年的平满汉畛域问题》，载于《近代史研究》2001年第5期，第42页到43页。
[16]
清末财政几乎处于崩溃状态，外债、练兵、赔款几乎占去当时年收入的三分之二，而立宪和新政本身，又需要大量的财政支持，以至于鸦片禁止都由于鸦片税作为一项重要财政收入而引起很大争议，可参见刘增合《鸦片税收与清末新政》中的细致分析。（三联书店2005年版）这种财政上的崩溃状态，实际上也是清末立宪失败的原因之一，因此，对于清末立宪，臻需多学科、多视角的具体分析。
[17]迟云飞：《清末最后十年的平满汉畛域问题》，载于《近代史研究》2001年第5期，第33页到37页。
[18]
1905年《醒狮》第1期所载西太后面谕，《清末筹备立宪档案史料:》第1页，故宫博物院明清档案部，中华书局1979年版。
[19]如何柄棣与罗有枝的对清朝性质的论争，见（美）何柄棣《捍卫汉化:驳伊芙琳?罗斯基之“再观清代”》（清史研究）2000年第1期与第3期与张勉励《再现清代在中国历史上的重要性──介绍一篇西方研究清史问题的论文》（《清史研究》1999年第2期）。
[20]
Crossley, Pamela Kyle. Orphan Warriors: Three Manchu Generations and the End of the Qing World. Princeton: Princeton University Press.
[21]台湾学者萧启庆将元、清的这种特殊政治属性称之为“内北国而外中国”，强调其作为横跨内陆亚洲的大帝国的成分，见其著《内北国而外中国：蒙元史研究》，中华书局2006年版。不少国外学者持这样的观点，如（美）何伟亚在《怀柔远人 : 马嘎尔尼使华的中英礼仪冲突》中对于清朝之帝国属性的强调，社会科学出版社2002年版。
[22]《清末筹备立宪档案史料》上册，第470页，故宫博物院明清档案部，中华书局1979年版
[23]
赵云田：《清末边疆新政举要》，载于《中国边疆史地研究》1996年第4期第64页到第84页。
[24]
樊明方：《清末外蒙新政述评》，载于《西域研究》2005年第1期，第35页到第43页。
[25]
罗布：《清末西藏新政失败原因探》，载于《西藏研究》2003年第4期第1到7页。

    文章出处：《宁夏社会科学》2009年第5期。

“五族共和”宪政实践新论

常    安

(西北政法大学  西安 710063)
[1]

内容摘要：孙中山与南京临时政府虽然提出五族共和主张，但南京临时政府的存续时间本就很短，倒是继之的北洋政府，在民族治理和相关宪政制度架构上基本采取了“五族共和”的宪政政策；而辛亥革命后南北和议清帝退位，虽然以前常被认为是资产阶级革命不彻底性的体现，但在当时对于维护国家统一、民族团结、边疆安定，起到了相当的积极作用，且更是五族共同缔造共和的最生动彰显。因此，梳理五族共和的宪政实践，南北和议与北洋政府时期的相关宪政努力均不容忽视。
关键词：
五族共和  宪政    南北和议  北洋政府


1912年1月1日，孙中山在《中华民国临时大总统宣言书》中正式提出五族共和论，新成立的南京临时政府尽管为时短暂，仍公布了一系列民族治理方面的法律、法规作为五族共和思想的具体宪政实践。辛亥革命后南北和议清帝退位，虽然以前常被认为是资产阶级革命不彻底性的体现，但在当时对于维护国家统一、民族团结、边疆安定，起到了相当的积极作用，且更是五族共同缔造共和的最生动体现。继之的北洋政府，面对外有强敌环伺、内有分裂危机的复杂政治局势，制定相关立法、调整民族治理机构、积极开发边疆，通过政治、外交、法律等多种途径维护国家统一和民族地区的稳定，同样是五族共和宪政实践的具体体现，所以，五族共和的宪政实践并非不像我们以往所理解的那样仅仅是南京临时政府时期的昙花一现，而是在民国前期得以确实付诸实施的宪政制度建构。


一
五族共和的宪政实践是否昙花一现？
五族共和宪政学说在清末民初的出现，是其时思想界、政治界在乱世危局中面对民族问题经过多次论战最后达成的宪政理念。孙中山先生一直以来之所以被认为是五族共和学说的提出者，除了临时大总统就职宣言所具有的特殊政治意蕴，还和孙中山在民国初年对五族共和、建设现代国家的大力宣传和提倡有关[2]，再加上孙中山在民国宪政世界中所具备的无可比拟的国父地位和其对民国宪政实践的重要影响，孙中山便成为“五族共和”的首倡者。
对于孙中山的民族观，史学界和民族学界都研究颇多，虽然就其早期的排满思想的性质等问题颇有争议；但对于孙中山以及其所代表的革命党人随着革命进程的深化认识到中国民族问题的复杂性并相对应的挑战其政治策略这一点，则无多大疑义。由于革命党人之前汉族单一建国主义式的排满宣传所造成的一些负面因素，再加上当时西方殖民主义者对于边疆民族上层分子的挑唆和离间，使得当时边疆地区的少数民族尤其是上层阶层对于共和思想心存疑虑，态度消极，这直接影响到了国家的统一与边疆地区的安定团结。孙中山先生在南京临时政府成立典礼上对于五族共和的庄严宣示以及其后一段时间不遗余力的奔走呼吁，正是处于上述现实的社会政治背景。
孙中山先生所代表的南京临时政府尽管为时短暂，但在近代中国民族治理转型与国家建构道路上所起到的作用，仍然不可忽视。尽管由于南京临时政府本身存续时间的短暂、临时政府财力物力的紧张而未取得实效，南京临时政府在《中华民国临时约法》以及其他一些宪政措施中所确立的民族平等、民族团结、维护国家统一和边疆安定的宪政努力，仍属清末民初五族共和宪政主张的一种生动实践。
但无论如何，南京临时政府存续时间极短、政令所达之处也极为有限，而孙中山先生在民国初年辞去临时大总统职务后也基本出于在野位置，因此不少论者认为五族共和仅系清末民初提出的权宜性政治口号，并未真正贯彻实施，其后的北洋政府，基本实施的是反动的民族政策，是对五族共和的背叛。但五族共和的宪政实践仅仅是临时政府时期的昙花一现吗？北洋政府时期的民族治理与相关宪政制度建构真的是与五族共和背道而驰吗？梳理相关史料，笔者以为，北洋政府时期，尤其是袁世凯称帝以前，在民族治理及相关宪政制度建构方面，基本上还是贯彻了孙中山先生所主张的五族共和宪政思想，从这个意义上讲，五族共和在民国并非昙花一现，而是确实得以付诸实施的宪政实践。
而辛亥革命后南北和议清帝退位，虽然以前常被认为是资产阶级革命不彻底性的体现，但在当时对于维护国家统一、民族团结、边疆安定，起到了相当的积极作用，且更是五族共同缔造共和的最生动彰显。南北和议中所达成的《关于大清皇帝辞位之后优待之条件》、《关于清皇族待遇之条件》、《关于满、蒙、回、藏各族待遇之条件》等宪政性文件，从宪政学理角度来讲，如细加分析，也不失为对国家统一和民族团结的一种法理宣示，同时也是对国外敌对势力“西藏独立”论等分裂祖国领土阴谋的一种有力回击，而这，恰恰是我们今天重新思考五族共和宪政思想在清末民初得以发轫的宪政意义所在。


二
五族共和的彰显：南北和议再解读
在以往的革命史观中，南北和议被认为是资产阶级妥协性、不彻底性的一个主要表现，袁世凯也由此被认为是窃取辛亥革命成果的大盗。对于南北和议中达成的一些法律性文件，如《关于大清皇帝辞位之后优待之条件》、《关于满、蒙、回、藏各族待遇之条件》，也被认为是系袁世凯一手炮制，是资产阶级对封建反动势力的又一次妥协[3]，甚至有论者援引陶菊隐当年的论断认为对于清室的这一系列优待条件是是张勋复辟帝制的一个主要诱因。[4]131但南北和议、乃至和议中达成的这些法律性文件，真的仅仅是一种不彻底性的表现，而没有任何积极作用吗？恐怕未必。
笔者以为，辛亥革命后南北和议清帝退位，在当时对于维护国家政权的和平统一交接、边疆民族地区的人心稳定，均起到了相当的积极作用，更是五族共和的一种最生动彰显。而《关于大清皇帝辞位之后优待之条件》、《关于清皇族待遇之条件》、《关于满、蒙、回、藏各族待遇之条件》这些在很长一段时间内的政治史和宪政史书写中被弃若敝屣的法律性文件，从相关宪政学理角度来讲，如细加分析，不失为对国家统一和民族团结的一种法理宣示，同时也是对国外敌对势力“西藏独立”论等分裂祖国领土阴谋的一种有力回击，而这，恰恰是我们今天重新思考五族共和宪政思想在清末民初得以发轫的宪政意义所在。
1.五族共和与南北和平统一
南北和议的达成，一个关键环节即是对清室的优待问题。正是优待条件的提出，很大程度上分化了满清贵族势力，最终优待协议的达成和退位诏书的宣布也使得个别极端分子的负隅顽抗甚至出逃分裂计划失去了口实。而赞成共和对清室的优待，本就系北方议和代表伍廷芳率先提出，“改为民主，于满洲人甚有利益，不过须令君主逊位，其他满人皆可优待，皇位尤然。”[2]72同时某种程度上也是南北双方为了早日结束清朝统治的一种共谋。
虽然当时清廷大势一去，军权也主要掌握在袁世凯手中，但满清贵族并不甘心就此丧失既得利益，甚至有铤而走险、鱼死网破的想法，当时御前会议上列席的蒙古王公强烈反对和议，以铁良为代表的宗社党人也纠集党羽，打算做最后的抵抗[3]301-302，还有的满清贵族为了挽救即将覆亡的政权甚至不惜与外国势力相勾结、进行阴谋叛国独立的活动，如肃亲王善耆就试图和日本浪人川岛浪速联合，劫持宣统皇帝，在东北建立由日本控制的傀儡政权。[4]102而《清室优待条件》的提出与签订，对于满洲贵族最后放弃抵抗，同意结束清朝统治起到了至关重要的作用，毕竟，放弃抵抗，虽然不再拥有政治统治权力，但尊崇依旧，待遇依旧，而铤而走险、负隅顽抗的计划一旦失败，则是“胜了固然好，要是败了，连优待条件不是也落不着了吗?”[5]43
所以，优待条件提出后，奕劻在御前会议上向隆裕太后进言说除了在优待条件下自行退位，再无安全办法，载沣等则多不发言，暗中倾向奕劻的态度。[6]301-3021912年2月3日，清帝授权袁世凯就具体退位条件与南京临时政府具体商酌，表示“现在时局粘危，四民失业，朝廷亦何忍一姓之尊荣，贻万民以实祸。唯是宗庙陵寝关系重要，以及皇室之优礼、皇族之安全，八旗之生计，蒙、回、藏之待遇，均应预为筹划”，同意在保持已有优礼、待遇的基础上接受退位要求。[7]712月12日，清帝正式颁布退位诏书，宣布“将统治权公诸全国，定位共和立宪国体”，“即由袁世凯以全权组织临时共和政府，与民军协商统一办法。总期人民安堵，海宇又安，仍合满、汉、蒙、回、藏五族完全领土为一大中华民国。”，南北和议遂告成功。清帝的退位，使得“日本军阀的满蒙独立计划失去了借口，潜往东北的肃亲王善耆也难以打着清室的旗号进行活动”，[8]166
由此国家避免分裂，日本侵略者的野心也得以破产。而退位诏书中“仍合满、汉、蒙、回、藏五族完全领土为一大中华民国”的宣示，正是五族共和宪政思想的完美呈现。
2
“汉、满、蒙、回、藏”咸于共和：五族共和的完整含义
南北和议的达成，对于其他蒙、回、藏诸族赞同共和、维护国家统一和民族团结也起到了重要作用，而“汉、满、蒙、回、藏”咸于共和，才是五族共和的完整含义。在《清帝授权袁世凯与民军商酌退位条件旨》中，除了对清廷本身优礼、待遇的要求，还包括蒙、回、藏诸族的待遇要求。所以，南北和议并不仅仅涉及满清贵族和清帝的地位问题，还涉及到如何对待蒙、回、藏等民族的民族治理政策问题以及边疆民族上层分子的待遇问题。
而且，在清帝退位问题上，本身反对最激烈的就不是满清贵族，而是蒙古王公，一部分蒙古王公积极组织蒙旗骑兵，准备配合清军镇压革命，在御前会议讨论退位条件时，那彦图、贡桑诺布尔等蒙古王公也“态度坚决、强烈反对共和、力阻清帝退位”。[9]10蒙古王公对共和的这种抗拒意识，有着多方面的原因，一方面，满蒙结合是清朝治理蒙古近三百年的基本国策，所以蒙古王公认为清帝的尊崇、地位与其休戚相关，这不仅仅是蒙古王公个人待遇的问题，更是一种对近三百年的基本国策之政治认同，所以，当时参加南北和议的北方代表伍廷芳就坦言，“然满、蒙王公所注目者，不仅在本族之位置，尤在清帝辞位后待遇之厚薄。果使清帝辞位，得蒙优待，则皆以为清帝且如此，满、蒙诸族，更无所虑。设其不然，则皆以为清帝犹不免如此，满、蒙诸族，更无待言。此种存心，骤难解说。前因优待条件，久未商定，大起恐慌”[4]；另外一方面，如果说满清贵族在清室入关之后近三百年虽然在其统治阶层内部一再强化“满洲认同”，但仍在很大程度上接受了一部分汉族的文化习俗，也有一些满清贵族在清末开始“睁眼看世界”，对民主、共和的现代宪政理念多少有所了解，而蒙古王公多年来“世居朔漠，久曜亡灵，于大皇帝无贰心，于强邻无异志”，[10]300
“只知有君主，不知何所谓共和，更深惧诸君子少数专制之共和”[11]904，对共和观念的接受和认可尚需时日；再加上清末排满风潮中对于“驱除鞑虏”的宣传，更使其对共和怀忧惧之心；而实际上，这种对于“驱除鞑虏”的宣传，固然在辛亥革命前起到了最大程度的孤立清廷的作用，但其负作用也是显而易见，除了蒙古王公的忧惧，当时的达赖喇嘛就是在英帝国主义者的挑唆下利用这种宣传煽动了一部分不明真相的藏族僧俗群众发动“驱汉”风潮。[12]88所以，孙中山等人在南北议和时才一次次对蒙古王公宣传五族共和、晓以利害、动之以情，以求说服其接受共和观念。
正因为如此，退位协议中对于清室待遇的优礼、以及《满、蒙、回、藏各族待遇之条件》中“与汉人平等、保护其原有之私产、王公世爵概仍其旧，满、蒙、回、藏原有之宗教，听其自由之信仰”等条款的规定，对于有效的向蒙、回、藏诸族同胞宣传五族共和思想、安定其人心，起到了积极作用；再加上隆裕太后以及清室同意退位条件，赞同五族共和这一态度宣示对于蒙古王公和其他少数民族上层人士的垂范和影响，蒙古王公们终于认识到建立一个多民族的共和国是大势所趋，在蒙古王公会议上达成赞成共和政体的共识，“谓今日大势所趋，实非宣布共和以弭乱而组织共和政体，实非联五大民族合而为一不足，以免亡国之祸。……后复公同商议，联电南京，表示并无反对共和之意”。[5]
3、统治权的转移与国家领土的继受：维护国家统一的法理宣示
南北和议最终成果的表现形式，是《关于大清皇帝辞位之后优待之条件》、《关于清皇族待遇之条件》、《关于满、蒙、回、藏各族待遇之条件》等法律文件的达成。从法理的角度分析，这些协议，背后固然是多种政治势力的角逐，但形式和程序上则是关于统治权转移的一种宪政契约，按照有贺长雄的分析，“孰察当时之形势，北方权力虽弱，然南京政府欲不战而操全胜，非妥定优待皇室条件不可，优待条件何谓而有即将将来统治中国国民之权，让于民国自行引退之条件也”，[12]109即清室在接受了南方提出的保持尊荣、待遇的优待条件后，将统治权让于民国、自行隐退。实际上，1912年2月12日（宣统三年十二月十五日）颁布的清帝退位诏书中，即明载了《关于大清皇帝辞位之后优待之条件》、《关于清皇族待遇之条件》、《关于满、蒙、回、藏各族待遇之条件》等内容。
该诏书分三道圣旨，其中第一道圣旨中开头即提到“特命袁世凯遣员与民军代表讨论大局、议开国会、公决政体”，说明南北和议并非普通的政治谈判，而是涉及到国家政体变革的一种宪政激变，“今全国人民心理多倾向共和，南中各省既倡议于前、北方诸将亦主张于后，人心所向、天命可知。予亦何忍因一姓之尊荣，拂兆民之好恶。是用外观大势，内审舆情，特率皇帝将统治权公诸全国，定为共和立宪国体”，即共和政体的确立，从形式上讲，主要是人民对于共和政体的期盼，但同时也有清帝面对人民共和呼声的压力而不得不将“统治权公诸全国”即让与人民的成分在内。因此，中华民国取代清朝，从实质上讲，是人民抛弃了清朝政府腐朽的统治，选择共和政体，从形式上，则包含宪政革命时期通过和平协议的方式完成统治权转移的成分，所以，正是这种统治权的和平转移，新生的中华民国完全继受了清室的固有疆土，用圣旨上的话说就是“仍合满、汉、蒙、回、藏五族为一大中华民国”。第二道圣旨中则提到“民军所开优礼条件……，均已一律担承……并议定优待皇室八条，待遇皇族四条，待遇满、蒙、回、藏七条……特行宣示皇族即满、蒙、回、藏人等，此后务当化除畛域，共保治安，重现世界之升平，胥享共和之幸福”，[14]72-75并附载了诸项具体优待条件。第三道圣旨，再次强调了五族共和、民族和睦。
笔者之所以对退位诏书的内容不惜篇幅的摘录，是因为正是退位诏书上关于统治权的宪政契约规定，成为民国时期北洋政府维护国家统一、反对边疆分裂势力的法律武器，民国时期，当库伦哲布尊丹巴致电责问袁世凯“吾两国均系前清之臣民……君非前清之子孙，又非其同姓，何以强言理应承受其原管领土？”袁世凯答曰：“前清以统治权让于民国，民国人民以总揽政务权，举付于本大总统，承前清之旧区域内，有外蒙古一部分，本大总统受全国付托之重，理应接管。至库伦独立，前清并未允行，中华民国亦断无允准之理。库伦本为民国领土……甚盼熟筹利害，使我民国受于前清之领土及统治权完全无缺”。[15]88袁世凯面对外蒙古分裂势力的来电，之所以如此理直气壮，就是有南北和议所达成的优待条件协议以及退位诏书中对于五族共和、中华民国完全继承清朝之领土与人口的规定。当今藏独势力“西藏独立”论的一个重要论点，即是西藏属于清朝而不属于中华民国，但清朝属于中国境内的一个少数民族入主中原建立的王朝，这是国内外所公认的事实，王朝更替不影响领土变更也是公认的国际法原理，“西藏只属于清朝”荒谬说法姑且不论，即使按其所谓的推理逻辑，退位诏书中对于五族共和、统治权转移、领土因素的登载，也以宪法性文件的形式，说明中华民国完全继受了清朝之领土与人口。因此，西藏自古以来就是祖国神圣不可分裂的领土，藏独敌对势力的所谓“西藏独立”论的荒谬论调，无论是从国家不同于王朝，国家政体是人民的历史选择的实质层面，还是国家政体变更时领土继受的法律文件载明的形式层面，都是经不起论证的。


三
五族共和的延续与发扬：北洋政府时期
对于北洋政府时期的民族治理及其相关宪政制度建构，学界以往常持否定态度，如认为“北洋军阀政府的民族政策及其对边疆民族事务的管理制度，是为统治集团利益服务的。民国成立，少数民族并没有真正得到民族平等的权利，他们不仅遭受本民族上层统治者的压迫，而且还遭受军阀、官僚、地主的压迫”[16]256。客观的讲，北洋政府时期民族政策固然有重视边疆民族上层分子的成分，但如果我们考虑到当时国力羸弱、内外交困的现实，似应对当时的执政者的相关决策多少报以一种同情的理解，另外北洋时期虽然国力很弱但却被一些史家认为是丧权最少的时期，从中也自可凸显当时执政者在维护国家统一、民族团结和边疆地区安定方面的努力。
而且，与我们平时一些似是而非的想当然印象不同，其实在北洋政府时期，尤其是袁世凯称帝之前，其民族治理与相关宪政建构方面的基本原则仍然是“五族共和”，这一点在袁世凯就任临时大总统、大总统后颁发的一系列公告、文件，设立的蒙藏院等治边机构、以及在对蒙、对藏政策上做出的具体应对中均可见一斑。正如有学者所指出的，“通过对民国初期传媒材料的梳理并结合各类历史资料，发现袁世凯执政时期，继承了孙中山‘五族共和’思想，主张以汉藏民族间平等团结为基础，以谋内政之统一和实现民族之大同”。[17]47而且，如果我们考虑到临时政府时期一方面存续时间较短，另外一方面政令执行区域本身也极为有限，就会发现，关于五族共和的宪政实践，孙中山与南京临时政府的相关宪政实践至多属于发轫期，南北和议达成五族平等、咸于共和的政治契约属于五族共和的标志性彰显，而北洋政府时期尤其是袁世凯称帝以前的相关民族治理与宪政制度建构，则恰恰是五族共和宪政主张的一种延续和发扬。也正是在这个意义上，五族共和的宪政实践才不像我们以往所理解的那样仅仅是南京临时政府时期的昙花一现，而是得以确实付诸实施的宪政制度建构。
上任伊始，袁世凯就宣布废除理藩部，在1912年4月22日颁布的大总统令中，袁世凯强调，“现在五族共和，凡蒙、藏、回疆各地方，同为我中华民国领土，则蒙、藏、回疆，即同为我中华民国国民，自不能如帝政时代再有藩属名称。此后，蒙、藏、回疆等处，自应通筹规划，以谋内政之统一，而冀民族之大同”，[6]该大总统令清楚地表明了袁世凯在处理民族问题的态度上，是以继承“五族共和”思想为宗旨。
1
宪政立法实践
北洋政府在民族治理宪政建构方面对五族共和的继承和发扬，从民国前期的宪政立法实践中亦可见一斑。1913年10月31日通过的《中华民国宪法草案》（天坛宪草）中，第一条国体规定“中华民国永远为统一民主国”。第二条中华民国国土依其固有之疆域。国土及其区划，非以法律不得更变之。第三条规定“凡依法律所定属中华民国国籍者，为中华民国人民”。第四条规定“中华民国人民，于法律上无种族、阶级、宗教之别，均为平等”。对比一下南京临时政府时期颁布的《中华民国临时约法》中前四条的规定，就可发现，虽然具体措辞不大一样，但民主共和国的政体，国家疆域的完整以及坚决维护国家统一与领土完整的决心、法律面前人人平等的宪政要义，均无实质差别。虽然《天坛宪草》中对于领土没有采取像《临时约法》一样的列举方式，但如前所述，关于领土条款的规定方式，一直是民国时期立宪活动中的一大争议所在，其原因就在于当时边疆民族地区的复杂形势，以及从帝政时代到民国时代多民族共和国民族国家建构之路的艰巨性。因此，尽管论争者对于采取何种立宪技术观点不一，但其目的均是为了通过立宪维护国家领土完整与民族团结，这自和当时内有分裂势力、外有强敌环伺的复杂政治格局有关。
1914年5月1日公布的《中华民国约法》（袁记约法）中，第一条“中华民国，由中华人民组织之”与《临时约法》完全相同，同样强调“中华人民”的整体内涵。第二条“中华民国之主权，本于国民之全体。”与《临时约法》第二条仅是“属于”与“本于”的措辞差异，含义相同。第三条“中华民国之领土，依从前帝国所有之疆域”则是对中华民国继承清帝国疆域的一种宪法确认，再一次重申了国家领土、疆域的完整与不受干涉。第四条“中华民国人民，无种族、阶级、宗教之区别，法律上均为平等”也同样体现了民族平等、公民平等的宪政理念。1912年颁布的《蒙古待遇条例》、1913年颁布的《待遇西藏条例》中对于“不以藩属待遇、应与内地”，也不用“理藩、殖民、拓殖等字样”的强调，这实际上也体现着从帝政时代的羁縻政策到民国时代五族平等、咸于共和的一种民族治理宪政理念的转变。《中华民国约法》附则中第六十五条“中华民国元年二月十二日所宣布之大清皇帝辞位后优待条件、清皇族待遇条件、满蒙回藏各族待遇条件，永不变更其效力。其与待遇条件有关系之蒙古待遇条件，仍继续保有其效力；非依法律，不得变更之” ，并在《蒙古待遇条例》、1913年颁布的《待遇西藏条例》对于蒙古王公世爵、藏族喇嘛阶层特殊地位的保留进行了具体规定。这些做法，均是试图通过给予少数民族上层分子优厚待遇来确保民族地区的稳定，虽然广大少数民族群众的生活处境并未有多少实质性的改善，但对于缓解当时边疆地区的紧张局势、维护国家领土的完整还是有一定实质意义的，如当时内蒙古的王公就从库伦返回，并声明反对外蒙古独立。[18]90-91
因此，上述宪法性文件中对于少数民族上层人士特殊待遇的规定虽然被后人斥之为缺乏实质意义上的平等、是代表了大地主、大资产阶级的利益，仅是帝国时代笼络边疆少数民族上层人士的一种翻版，但若考虑到当时边疆地区在西方殖民主义者挑唆下的蠢蠢欲动，和当时北洋政府国力的羸弱，此种宪政努力尽管是无奈之举，但也不失为特定时局下的权宜之计。除了《中华民国约法》等宪法性文件，为了五族共和宪政思想的落实，北洋政府还在一些具体法律、法规中对少数民族人士参与国家管理做了具体规定，如《参议院议员选举法》和《众议院议员选举法》中对于蒙古、西藏、青海地区各盟、各部参议员、众议员名额、选举办法的规定，以及对于议员选举资格中价值五百元以上不动产资格“于蒙藏青海得就动产计算之”中对于少数民族地区经济、文化、生产方式等方面特殊性的考虑。
2
蒙藏事务局等民族事务机构的设立
北洋政府成立伊始，曾于内务部中下设蒙藏事务处办理民族事务，不久后即升格为蒙藏事务局，直属于国务总理， 1914年《中华民国约法》颁布后，蒙藏事务局升格为蒙藏院，直属大总统。从蒙藏事务处到蒙藏事务局，再到蒙藏院，隶属机关也由内务部到国务总理直至大总统，这种变化足以表明北洋政府对于民族事务的重视。蒙藏事务局包括其后的蒙藏院的职责主要包括办理蒙藏地区垦荒、赈灾等经济、民生事宜，遵照总统之命任命边疆民族地区官员，办理藏传佛教各种事务，包括喇嘛升迁调补、喇嘛封叙等事务，所以实际上是北洋政府设立的掌管蒙古、西藏等少数民族地区事务的重要机构。[19]92除了蒙藏院这种常设机构外，在北洋政府统治期间还有一些临时机构或特使处理边疆民族问题，如西北筹边使、蒙疆经略使等。
应当说，蒙藏事务局、蒙藏院等管理民族事务的中央机构的设立，对于北洋政府行使国家主权、管理边疆民族地区事务、推行民族政策，尤其是与少数民族上层人事的沟通与协调等方面，均起到了积极作用。尤其是蒙藏事务局，其存续期间，正是民国肇造，政权鼎格，制度人事百废待兴之时，西方殖民主义者时有瓜分中国的野心，边疆分裂分子在其挑唆之下也趁机欲行分裂阴谋，如英国觊觎西藏、沙俄蚕食新疆、东北则是日俄争夺之地，如何加强与少数民族同胞的沟通，尤其是与少数民族上层人士的感情联络，是确保中国民族团结、边疆安全的一件大事。以藏政事务管理为例，蒙藏事务局作为中央处理民族事务的重要机构，在中央搜集、汇总藏情并提出治藏政策建议，推荐中央派驻西藏官员等方面均贡献良多；并代表中央主持西藏地方参加国会和众议院议员的选举，拟订治藏法规和有关措施、办法，均是中央政府管理权在西藏地区形式的有力体现；而筹办蒙藏学校，编印《藏文白话报》，一方面可有效、及时的公布民国政府有关西藏的政策、法令和重大施政活动，宣扬五族共和宪政思想，另一方面也为蒙藏地区的经济、文化、教育发展培养出了有用人材。
尤其值得一提的是，蒙藏事务局建议中央恢复第十三世达赖喇嘛名号、加封第九世班禅，对于稳定西藏局势，使中央西藏关系化起到了重要作用。所以，尽管民国初年中央政府本身根基未固缺乏有效控制全国的能力和权威；而列强环伺更给作为中央政府管理蒙藏边疆事务机构的蒙藏局充分行使职权，造成了极大困难[7]，但总体来说，其在蒙藏事务治理方面给予中央的相关政策建议，在中央与民族地区的上下沟通方面，以及处理蒙藏政务的具体行政措施，都充分贯彻了“五族共和”宪政纲领，对于维护我国这个多民族国家的国家统一与领土完整，以及民国政府对西藏行使主权和日常行政管理等方面，均功不可没。
3、维护国家统一、民族团结的政令宣示
北洋政府时期，为了让少数民族同胞知晓、熟悉其五族共和的宪政主张，同时也向觊觎我国领土的国外反动实力宣示我国领土主权，袁世凯先后颁布了《劝谕蒙藏令》、《蒙藏主权声明》、《劝谕汉、满、蒙、回、藏联姻令》、《恢复达赖喇嘛号令》等政令，在国力羸弱的情况下竭尽各种政治努力，以维护国家统一、民族团结。1912年8月13日，北洋政府外交部在成立后不久，即指示我国驻各国临时外交代表分别向所驻国政府声明：“中国对满、蒙藏的主权：满、蒙、藏为中国完全领土，凡有关满、蒙、藏各地之条约，未经民国承认者，不得私订，已订者亦均无效……民国政府对于满、蒙、藏各地，有自由行动之主权，外人不得干预……”[8]
1912年3月25日颁布的《劝谕蒙藏令》，主旨即为向广大少数民族同胞阐明民国政府与前清政府在民族治理制度方面的最大不同，便是五大民族均归平等，共同走向共和，同时也表明了北洋政府意图革新旧政、保障少数民族公民人权的态度和决心。而《劝谕汉、满、蒙、回、藏联姻令》某种程度上则是对于清末立宪平满、汉畛域中关于满、汉通婚规定的继续和发扬，也有利于加强各族人民之间的交流与融合。而《恢复达赖喇嘛号令》的颁布，对于解决民国初期西藏政局动荡乱象、保证中央政府主权在西藏的形式，也起到了关键作用，更有力地驳斥了“西藏独立论”者对于民国时期西藏历史的恶意歪曲。在《恢复达赖喇嘛号令》中，袁世凯称，“现在共和成立，五族一家，前达赖喇嘛诚心内向，从前误解自应捐释，应即复封为诚顺赞化西天大善自在佛，以期维持黄教，赞诩民国，同我太平。此令”。[9]恢复十三世达赖封号，是中央政府对西藏主权的彰显和政务管理权的行使，也是西藏地区宗教领袖悦服中央政府管理、赞同五族共和的现实例证。


所以，北洋政府尤其是袁世凯称帝以前这段时期的民族政策和相关宪政制度建构，尽管存在着政令难以完全畅通、有些制度侧重于少数民族上层人士的笼络而未能给予广大少数民族同胞权益以切身维护等弊端，但在维护国家统一、民族平等、共倡共和等五族共和宪政思想的基本要义方面，还是基本贯彻实施的，而且，南京临时政府时期由于存续时间过短，其五族共和的宪政构想很大程度上实际是北洋政府时期建立了蒙藏事务局等具体民族治理机构后才得以付诸实施。
而辛亥革命后南北和议清帝退位，虽然以前常被认为是资产阶级革命不彻底性的体现，但在当时对于维护国家统一、民族团结、边疆安定，起到了相当的积极作用，且更是五族共同缔造共和的最生动彰显。因此，梳理五族共和的宪政实践，南北和议与北洋政府时期的相关宪政努力均不容忽视。


参考文献：
1陶菊隐.北洋军阀统治时期史话.上册.[M北京：三联书店，1983年.
2中南地区辛亥革命史研究会编：辛亥革命史丛刊第八辑.[Z].北京：中华书局，1991.
3、6李剑农.近百年政治史. [M上海：复旦大学出版社，2007.
4 （日）会田勉.川岛浪速与“满蒙独立”运动. [J].近代史资料,1982(2).
5 溥仪.我的前半生..[M北京：群众出版社，1996年版.
7、14中国第二历史档案馆编:中华民国史档案资料汇编.第二辑.[Z]南京：江苏人民出版社，1981.
8喻大华.清室优待条件新论：兼析溥仪潜往东北的原因. [J].近代史研究，1999(1).
9赛航，金海等.民国内蒙古史. .[M].呼和浩特：内蒙古出版社，2007.
10中国史学会编.辛亥革命:第七册.[Z].上海：上海人民出版社，2000.
11渤海寿臣.辛亥革命始末记. Z台北:台湾文海书社，1969年版.
12、15潘先林.论五族共和的影响.J.云南社会科学，2006(5).
13（日）有贺长雄.革命时期统治权转移之始末. [C].西法东渐：外国人与中国法的近代变革.王键编，北京：中国政法大学出版社，2001.
16杨策、彭武麟.近代中国民族关系史.[M北京：民族出版社，1999.
17韩殿栋、刘永文、陈立波.民国初期传媒关于袁世凯对藏政策的报道. [J].西藏大学学报，2008(1).
18、19李鸣.中国近代民族自治法制研究. [M北京：中央民族大学出版社，2008.





[1]作者简介:常安，男，西北政法大学行政法学院副教授，法学博士，主要研究方向:中国宪政史、民族与宪政问题。
[2]
一些学者对曾对孙中山作为“五族共和”提出者表示质疑，如日本学者村田雄二郎则认为:“五族共和”一词来源于杨度1907年撰写的《金铁主义说》，（见其文《孙中山与辛亥革命时期的五族共和论》，载于《广东社会科学》2004年第第5期）。对此，笔者已在他文中加以具体论述，即如果要追溯五族共和思潮的源头，则梁启超和严复的五族建国思想也具有一定的理论贡献，且五族共和论的最终完成本就是在清末民族观的宪政论战中得以完成。
[3]
参见坊间中国近代史研究专著中对于南北和议的评价，如李剑农《中国近百年政治史》“清政府的颠覆与中华民国的成立”章节中对南北和议即持完全否定态度，复旦大学出版社，2007年9月版，第268-307页。
[4]
参见“伍代表解释优待清帝条件”，《东方杂志》，1911年8卷10号。
[5]
参见“蒙古王公与虚君共和”，《大公报》1912-2- 8。
[6]
参见“中国大事记”，《东方杂志》，1911年第8卷第12号。
[7]
参见张羽新：“蒙藏事务局对藏政的管理”（上）、（下），中的具体论述，《中国藏学》2003年第1、3期。
[8]参见“中国大事记”，《东方杂志》，1912年8月1日，第9卷第4号。
[9]
参见“恢复达赖喇嘛号令”，《东方杂志》，1912年12月1日，第9卷第6号。

文章来源：《宁夏社会科学》2010年第5期

阿泰UID: 209473

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darkathrunUID: 2813505

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阿泰 发表于 2011-7-20 09:32

我也是从个网站转的了，二手运作。



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